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作者：王鵬瑞

摘要：運用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論，首先分析了退耕還林政策在政策自身、政策主體以及政策環(huán)境層面存在交易成本。其次從資產(chǎn)專用性、不確定性、有限理性、信息不對稱等角度分析了交易成本存在的原因。

最后從減少交易成本的角度為退耕還林政策的完善提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：退耕還林政策;交易成本;政策主體;政策環(huán)境

1引言

改革開放40年以來，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但同時也出現(xiàn)了水土流失、環(huán)境污染等一系列生態(tài)問題。為了改善日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，中央政府實施了退耕還林政策。

退耕還林政策旨在通過糧食補助和現(xiàn)金補助等形式，使農(nóng)民改變原有的生產(chǎn)方式，放棄對已造成水土流失的坡耕地和已造成土地沙化的耕地的耕作，進(jìn)而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的。

經(jīng)過十多年的政策實施，退耕還林工程已經(jīng)成為目前我國政策指向性最強、扶持資金投入量最大、實際涉及范圍最廣的一項生態(tài)建設(shè)工程。自退耕還林政策實施以來，已有許多學(xué)者從不同的角度研究退耕還林的現(xiàn)狀和問題。

視角主要集中于退耕還林的成本有效性(徐晉濤等，2004)、激勵機制(劉燕等，2005)、經(jīng)濟(jì)效益(韓中海等，2017)等。雖然已有的關(guān)于退耕還林政策的研究已經(jīng)較為詳實，但是依然缺乏從交易成本的角度去分析退耕還林政策的有效性。

本文旨在運用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論，從退耕還林政策政策本身、主體和政策環(huán)境的角度，分析退耕還林政策產(chǎn)生“交易成本”的原因，進(jìn)而為退耕還林政策的完善提出相應(yīng)的建議，使這一政策能夠更好地實現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境，保障國家生態(tài)安全的政策目標(biāo)。

2理論基礎(chǔ)

“交易成本”理論，也稱為“交易費用理論”。該理論最早源于對經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域問題的分析，理論的淵源可以追溯到科斯的《企業(yè)的性質(zhì)》一文。

在該文中提出了“價格機制具有成本”的觀點，并認(rèn)為交易成本是規(guī)定和實施構(gòu)成交易基礎(chǔ)的契約的成本。威廉姆森在科斯的觀點的基礎(chǔ)上，對交易成本的內(nèi)涵和外延做出了新的解釋和發(fā)展。

他從資產(chǎn)專用性、有限理性、不確定性和交易頻率等角度論證了交易費用產(chǎn)生的原因。

隨著社會實踐的需要以及相關(guān)理論的完善，“交易成本”理論的適用領(lǐng)域得到了進(jìn)一步擴展。

埃里克·弗里博頓認(rèn)為：“無論經(jīng)濟(jì)決策者在經(jīng)濟(jì)中哪一個部門進(jìn)行哪一類型的活動，都會產(chǎn)生正常的交易成本”，“交易成本包括動用資源建立、維持、使用、改變制度和組織等方面所涉及的所用成本?！?/p>

在公共部門領(lǐng)域，迪克西特在分析對比了政治領(lǐng)域的機會主義行為和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有限理性后，認(rèn)為有限理性和機會主義在公共部門領(lǐng)域更為復(fù)雜，

因為它涉及更多的主體如利益集團(tuán)、官僚以及政治家之間的“交易”行為和公共部門領(lǐng)域存在的復(fù)雜的代理關(guān)系，從而產(chǎn)生監(jiān)督和激勵的難題。

這一觀點，擴展了“交易成本”理論的適用范圍，為公共部門領(lǐng)域的問題如政策分析、制度變遷等提供了一定的理論基礎(chǔ)和邏輯起點。

基于交易成本理論的視角，退耕還林這一公共政策在實施的過程中必然會產(chǎn)生交易成本，影響退耕還林政策的政策效果。

因此，分析退耕還林中產(chǎn)生交易成本的原因，并針對這些問題，提出相應(yīng)的政策建議，能夠使退耕還林政策更好的實現(xiàn)政策目標(biāo)，更好地為人民造福。

3退耕還林政策產(chǎn)生交易成本的原因

本部分我將從退耕還林政策的政策本身、主體和政策環(huán)境出發(fā)，分析退耕還林政策產(chǎn)生交易成本的原因。

3.1政策本身產(chǎn)生交易成本的原因

(1)資產(chǎn)專用性。

威廉姆森認(rèn)為資產(chǎn)專用性指的是資產(chǎn)在被用于特定的用途之后，很難再作為其他用途的資產(chǎn)。如果改變用途，則資產(chǎn)的價值則會降低。

在退耕還林政策中資產(chǎn)的專用性體現(xiàn)在：地里區(qū)位的專用性、物理資本的專用性以及人力資本的專用性。

例如在水土流失的地區(qū)實施政策就表現(xiàn)了地理區(qū)位的專用性，而采購的樹苗就是典型的物理資本的專用性，基于農(nóng)民的造林補貼則是典型的人力資產(chǎn)專用性。

退耕還林作為涉及人數(shù)眾多，實施范圍廣大，政策目標(biāo)明確的公共政策，其資產(chǎn)專用程度較高。而威廉姆森認(rèn)為，資產(chǎn)專用程度越高，交易成本越高，所以這類資產(chǎn)往往需要非標(biāo)準(zhǔn)合同加以保障，而采用這樣的合約，又會使交易成本升高。

(2)不確定性。

對于退耕還林政策而言，交易的不確定性主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，簽訂植樹造林合同雙方的行為難以約束，具有不確定性。雖然在《退耕還林條例》中詳盡的規(guī)定了退耕還林合同的內(nèi)容，但是由于造林活動屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動本身就具有很高的不確定性。

并且由于參與人數(shù)眾多，人員素質(zhì)，地理環(huán)境差異較大。內(nèi)容詳實的條約也無法窮盡締約雙方可能的所有行為。

第二，造林行為和樹木成功成林具有不確定性。雖然嚴(yán)格執(zhí)行了合同的規(guī)定，但是依然可能出現(xiàn)不能完成退耕還林目標(biāo)的情況。

因為樹木的成長受到的影響因素眾多，自然氣候，技術(shù)熟練程度等也會影響目標(biāo)的達(dá)成。由于不確定性較高，交易雙方為了能夠保障合同的履行，不得不在合約的制定和執(zhí)行中收集更多的信息，而這也會增加交易成本。

3.2政策主體產(chǎn)生交易成本的原因

(1)信息不對稱。

信息不對稱指的是參與同一活動的雙方，由于具有的信息不同，而對同一事物的不平等認(rèn)知。在退耕還林政策中，政策的制定者和政策的執(zhí)行者存在著信息不對稱。對于制定者而言，其指定的依據(jù)主要來自于林業(yè)部門的相關(guān)信息。

而林業(yè)部門信息的收集有來自于下級林業(yè)部門向上級部門的層層上報。

但在此過程中由于下級林業(yè)相關(guān)部門出于其政治安全或其他利益的考慮，往往存在層級之間、部門之間一方對另一方進(jìn)行信息的“封鎖”或壟斷，造成信息傳遞的遲緩、信息流通的失真以及信息利用的異化，導(dǎo)致出現(xiàn)信息的不對稱。

對于政策的執(zhí)行者而言，為了實現(xiàn)退耕還林的目標(biāo)，保障苗木的成活率，政策執(zhí)行者在實踐中出現(xiàn)了補栽、數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象。而這一現(xiàn)象的出現(xiàn)也來源于信息的不對稱，退耕還林的目的在于保障樹林的質(zhì)量，進(jìn)而保障生態(tài)環(huán)境的改善。

而在實踐中卻異化為只重視數(shù)量指標(biāo)。植樹造林政策的執(zhí)行者由于自身的認(rèn)知、專業(yè)結(jié)構(gòu)限制從而不能對政策進(jìn)行有效的認(rèn)知，造成了這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，提高了交易成本。

(2)有限理性。

西蒙認(rèn)為：行為只表現(xiàn)了理性的“片段”——它僅僅表現(xiàn)了各個片段內(nèi)的理性構(gòu)造，但在這些片段之間，卻沒有密切的相互聯(lián)系。由于人的認(rèn)知和知識是有限的，決策中會存在無效率的情況。

因此，由于無效率而產(chǎn)生的交易費用勢必會出現(xiàn)。退耕還林的政策制定者以及執(zhí)行雙方地方政府和農(nóng)民并不是完全理性的，而是有限理性的。

對于政策制定者而言，決策者由于信息來源失真，自身專業(yè)水平限制，難以做出完全符合情況的“最優(yōu)政策”;而對于政策的執(zhí)行者而言，地方政府和農(nóng)戶之間的利益也不完全一致，

雙方在完成政策的既定目標(biāo)的同時，也會加入自身利益的考量，如地方政府會更加注重政績，而農(nóng)戶會更加注重自身的經(jīng)濟(jì)收益，而這些因素會影響政策的執(zhí)行。

(3)機會主義。

威廉姆森認(rèn)為機會主義指的是人們出于自身的自利動機以及信息失真的情況下所做出的決策。簡言之，機會主義行為是在信息不對稱下，人們依靠不完全地信息，從而獲取他人不正當(dāng)利益的行為。

合約的行為一旦難以被察覺，以及因果關(guān)系復(fù)雜時，交易主體就很容易做出機會主義的行為。在退耕還林政策中，地方政府為了實現(xiàn)造林的計劃要求，會出現(xiàn)利用植樹節(jié)造林造假的現(xiàn)象;而農(nóng)戶為了領(lǐng)取相應(yīng)的造林補貼，也會出現(xiàn)補栽等現(xiàn)象。

為了保證政策的實施，政策的制定者不得不采用制定更加嚴(yán)格的制度，或者加大監(jiān)控的力度，而這樣做就會增大政策的交易成本。

4減少退耕還林中交易成本的對策建議

4.1簽訂長期合同，強化關(guān)鍵指標(biāo)

資產(chǎn)專用性主要表現(xiàn)在一項資產(chǎn)用于特定用途而不具備他用的性質(zhì)。為了保護(hù)退耕還林的資產(chǎn)專用性，降低其中的不確定性，實現(xiàn)交易成本降低，應(yīng)該訂立長期的退耕還林合同。

植樹造林本來就是一個長周期的活動，加之樹木的養(yǎng)護(hù)以及栽培，如果不訂立長期合同，則會增大交易成本，增大財政補貼的投入。

此外，現(xiàn)有的造林合同雖然已有詳實的規(guī)定，從退耕還林范圍、作業(yè)方式、成活率、管護(hù)責(zé)任、資金和糧食標(biāo)準(zhǔn)、種苗來源等明確了農(nóng)民的責(zé)任，但就退耕還林的政策目標(biāo)而言，退耕還林的成林率才是檢驗政策成功的關(guān)鍵。

因此，應(yīng)該重新審視造林的相關(guān)指標(biāo)，強化其中的關(guān)鍵指標(biāo)，這樣才能更加明確造林雙方的責(zé)任，減少交易的不確定性。

4.2強化信息公開，強化數(shù)據(jù)的真實性

針對信息不對稱這一導(dǎo)致交易成本增大的誘因，強化信息公開是最好的解決方法。在苗木的競標(biāo)過程中，要及時公開招標(biāo)結(jié)果信息，保障農(nóng)戶的利益。同時，應(yīng)該及時公開造林的數(shù)據(jù)信息，接受大眾的監(jiān)督，防止已成林再冒領(lǐng)補貼的現(xiàn)象。

地方政府應(yīng)該強化責(zé)任意識，保障中央政府造林的基本決策數(shù)據(jù)的真實性。雖然人的認(rèn)知和知識技能存在局限，但是保障相關(guān)數(shù)據(jù)的真實性，能夠最大程度地減少決策失誤，從而降低可能的交易成本。

4.3設(shè)立激勵機制，調(diào)動造林積極性

防止機會主義可能帶來的風(fēng)險，除了要加強信息公開外，還應(yīng)該注重各方的利益需求，協(xié)調(diào)各方的利益。在保障中央政府生態(tài)建設(shè)的政策前提下，應(yīng)該注重對于地方政府和農(nóng)民的造林激勵。

在農(nóng)戶的造林補貼方面，應(yīng)該考量土地差異和地區(qū)生活水平差異，提高造林和護(hù)林的補貼標(biāo)準(zhǔn);在地方政府方面，應(yīng)該因地制宜的發(fā)展“林下經(jīng)濟(jì)”，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將保護(hù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

4.4協(xié)調(diào)央地關(guān)系，理順政策環(huán)境

退耕還林是中央政府從生態(tài)安全的角度出發(fā)而制定的一項公共政策。由于生態(tài)效益的外溢效應(yīng)具有滯后性，使致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府缺乏積極性。

為了能夠保障政策的有效執(zhí)行，應(yīng)該協(xié)調(diào)好央地關(guān)系。中央政府要增加地方政府退耕還林的執(zhí)行費用，降低地方政府的財政負(fù)擔(dān);同時要加大對退耕還林地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，并使其制度化。

地方政府要通過相應(yīng)的資金扶持，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將退耕還林與產(chǎn)業(yè)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。減輕地方政府的財政負(fù)擔(dān)，使退耕還林擁有更好地政策環(huán)境，使退耕還林政策更以有效的發(fā)揮其政策作用。

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